关于《中华人民共和国中国人民银行法（修订草案征求意见稿）》的说明

《中华人民共和国中国人民银行法》（以下简称《中国人民银行法》）修改工作已列入十三届全国人大常委会立法规划和2020年立法计划。为深入贯彻落实党中央、国务院的金融改革部署，建设现代中央银行制度，人民银行组织起草了《中国人民银行法（修订草案征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）。

    一、《中国人民银行法》修改的必要性

   （一）落实中央金融改革部署，建设现代中央银行制度的需要。党的十九大、第五次全国金融工作会议对金融领域改革作出重大部署，要求坚决打好防范化解重大金融风险攻坚战，并确定了设立国务院金融稳定发展委员会、将拟订金融业重大法律法规草案和制定审慎监管基本制度的职责划入人民银行等一系列金融改革的重大内容。党的十九届四中全会明确提出要建设现代中央银行制度。在此基础上，党中央、国务院对人民银行履职提出了新要求，如强化宏观审慎管理和系统性金融风险防范，统筹监管系统重要性金融机构、金融控股公司和重要金融基础设施，统筹负责金融业综合统计，加大金融违法行为处罚力度等。这些内容需要在《中国人民银行法》中予以充分体现，为改革做好法律保障。

   （二）推进金融供给侧结构性改革，防范化解系统性金融风险的需要。近年来，经济金融形势出现重大变化，金融市场规模迅速扩张，金融创新层出不穷，金融业务交叉融合，互联网金融快速发展。同时，金融风险交叉传染、金融服务实体经济能力不足等现象不同程度存在，货币政策传导机制仍需进一步疏通。为更好适应社会经济高质量发展，党中央提出金融供给侧结构性改革，要求贯彻落实新发展理念，强化金融服务功能，平衡好稳增长和防风险的关系，精准有效处置重点领域风险，深化金融改革开放，增强金融服务实体经济的能力。为更好落实改革要求，需要完善金融宏观调控体系，健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架和逆周期调节机制，建立系统性风险处置机制，维护金融稳定。有必要通过修法，落实人民银行新职责要求，完善履职措施，在法律框架下推动金融业高质量发展，为社会经济发展营造良好金融环境。

   （三）符合国际金融监管改革的趋势。2008年国际金融危机以来，各国开始重新审视中央银行职能定位，普遍从法律层面强化中央银行在加强宏观审慎管理、维护金融稳定中的职能，突出中央银行防范和化解系统性金融风险的作用。许多国家的央行（货币当局）在处理金融危机过程中实行了变革，增加新的职责，创新监管手段。例如，美国《多德-弗兰克法案》将美联储的监管职责范围扩展至系统重要性的银行和非银行金融机构。英国《2012年金融服务法》在英格兰银行内部建立金融政策委员会和审慎监管局，前者负责宏观审慎政策制定、识别并防范化解系统性金融风险，后者负责对金融机构进行审慎监管。人民银行认真跟踪研究国际金融监管改革动态，并结合我国国情总结其中的有益经验，在《中国人民银行法》修改中予以体现。

二、《中国人民银行法》修改的主要工作和总体思路

人民银行高度重视《中国人民银行法》修改工作，组织专门人员对修法相关问题进行深入研究，多次开展实地调研，长期跟踪研究相关国际经验，起草了修订草案。2019年10月至2020年7月，先后征求了中央和国家机关有关部门、业内专家学者的意见。在充分吸收各方面意见的基础上，修改形成《征求意见稿》。

修改本法的总体思路是：以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照党的十九大、十九届四中全会、第五次全国金融工作会议以及习近平总书记关于金融工作重要论述精神和要求，紧紧围绕服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革三项任务，建设现代中央银行制度。一是坚持国内实践与国际经验相结合。立足我国国情，在总结近年来金融宏观调控和风险处置实践经验的基础上，将条件成熟、行之有效的制度在修法中予以体现，同时充分借鉴危机后各国中央银行立法先进经验及相关国际准则。二是始终坚持问题导向，确保改革有的放矢。把保持币值稳定，把好货币总闸门，坚决打好防范化解重大金融风险攻坚战，维护经济社会安全稳定，不断强化民营小微企业和脱贫攻坚金融服务，引导金融更好服务实体经济等重大问题作为改革的核心和主线，贯穿修法工作的全过程。三是坚持市场化、法治化的政策导向。发挥市场在金融资源配置中的决定性作用，完善市场化调控方式，推动金融业双向开放，减少和消除不必要的行政约束，提升资源配置效率，不断优化营商环境。同时坚持不发生系统性金融风险的底线，健全行政监管制度，完善制度抓手，强化市场主体责任，严格监管要求。

三、《征求意见稿》的主要内容

《征求意见稿》包括总则、组织机构、人民币、业务、监督管理职责、监督管理措施、财务会计、法律责任和附则，共9章73条。

（一）强调金融服务实体经济，加强金融宏观调控。《征求意见稿》将“促进金融服务实体经济”明确写入立法目的,引导金融体系回归服务实体经济的根本定位。为更好地进行金融宏观调控，服务我国经济高质量发展，《征求意见稿》从全局出发，明确了人民银行制定和执行宏观审慎政策的职责定位，提升货币政策和信贷政策监管的有效性（第一条、第二条、第三十三条）。

（二）落实党中央、国务院对人民银行的新职责要求。根据党和国家机构改革方案、国务院机构改革方案以及人民银行“三定”方案，《征求意见稿》修改完善了人民银行的职责，明确拟订金融业重大法律法规草案、制定审慎监管基本制度、牵头负责系统性金融风险防范和应急处置、三个“统筹”、组织实施国家金融安全审查等职责；落实金融稳定发展委员会办公室的职责，加强监管协调与信息共享（第五条、第十条）。

（三）建立货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架。《征求意见稿》完善了货币政策工具箱，适度增加货币政策工具的灵活性，保证货币政策调控科学合理有效（第二十五条）。为填补宏观审慎政策的制度空白，《征求意见稿》建立宏观审慎政策框架，明确宏观审慎政策目标，以加强逆周期调节和穿透式监管为重点，健全金融机构逆周期资本缓冲、风险准备金、压力测试等宏观审慎政策工具箱（第四条、第三十四条）。

（四）健全系统重要性金融机构、金融控股公司和重要金融基础设施的统筹监管制度。明确系统重要性金融机构的评估、识别、监测分析、并表监管以及恢复和处置计划的制定实施。明确金融控股公司的审批和监管规定。明确重要金融基础设施的建设规划、认定、检查评估和监管（第三十五条、第三十六条、第三十九条、第五十四条）。此外，《征求意见稿》还完善了金融业综合统计管理和信息报送规定（第四十条）。

（五）进一步发挥人民银行维护金融稳定和防范、处置系统性金融风险的作用。《征求意见稿》规定了人民银行对金融体系整体的稳健性状况进行监测评估，牵头防范和化解系统性金融风险；建立明确的金融风险处置责任体系，完善系统性金融风险处置措施，包括监督问题机构实施自救、对债权人依法实施债务减记、提供流动性支持、设立特殊目的实体等（第三十七条、第五十五条）。

（六）完善人民币管理规定。《征求意见稿》规定人民币包括实物形式和数字形式，为发行数字货币提供法律依据；防范虚拟货币风险，明确任何单位和个人禁止制作和发售数字代币（第十九条、第二十二条）。

（七）完善人民银行的治理制度。继续坚持中国人民银行不直接认购、包销国债和其他政府债券，不向地方政府提供贷款的原则（第三十二条）。为保证中央银行资产负债表持续健康稳定，《征求意见稿》规定人民银行制定中央银行会计制度和独立的财务预算管理制度，报经国务院批准后组织实施，保持公开透明，依法接受审计监督；完善财务缓冲和利润分配制度，增加对金融风险的应对能力（第五十七条至第五十九条）。

（八）健全人民银行的履职手段，加大对金融违法行为的处罚力度。坚持依法履职是现代中央银行制度的内在要求，《征求意见稿》以依法行政为原则，提升法治能力，完善人民银行履职所需的检查监督和监管措施规定，增加限期整改、整改承诺制度（第四十七条至第五十条、第五十六条、第六十六条）。针对金融市场违法成本低的问题，《征求意见稿》加大对金融违法行为的处罚力度，规定对情节严重的违法行为可以加重处罚，罚款上限提高至二千万元；对取得人民银行许可的机构增加责令暂停业务、吊销许可证、市场禁入等处罚措施（第六十一条）。