金融立法比金融立规更重要
从国际上看，每一次大的金融危机之后，都是促进金融治理完善的好时机。因为金融危机，使得问题和缺陷暴露的比较充分，后果呈现的比较直接，大家都能够感受到，容易形成共识。因此，大的金融危机后，往往也是金融立法推进的好时机。以美国为例，1929年大萧条以后，通过了《1933年银行法》，也就是《格拉斯-斯蒂格尔法案》，严格划分了银行业务的不同性质，确立了分业经营与监管制度框架;还通过了《1933年证券法》和《1934年证券交易法》，确立了全国证券交易的监管体系，很多基本规则一直沿用至今。2008年次贷危机后，制定了《多德―弗兰克法案》，建立了新的金融监管框架，强化了对系统重要性金融机构的监管，增强了对金融消费权益的保护等。
从国内看，虽然改革开放40年以来我们没有发生金融危机，但期间也有不少较严重的金融动荡。近期以2015年股灾为代表，在那之后我们更加注重防范化解金融风险，并将其列为三大攻坚战之首，在银行、证券、保险、金融控股公司、资产管理、互联网金融、打击非法金融活动等方面出台了系列监管政策，对金融活动加强规范。
相比较而言，我们的这些金融治理活动更加侧重于立规而不是立法。根据《中华人民共和国立法法》，我国的立法体系分成三个层次。第一个层次是法律，由全国人民代表大会和常务委员会行使立法权;第二个层次是行政法规，由国务院制定;第三个层次是地方性法规、自治条例、单行条例，由省、自治区、直辖市的人民代表大会及常务委员会制定。同时，《立法法》规定，国务院部门和地方政府可以根据法律、行政法规、地方性法规，制定国务院部门规章和地方政府规章，其制定、修改和废止，依照《立法法》的有关规定执行。我们的现状是，由全国人民代表大会及其常务委员会行使的金融立法活动相对比较少，行政法规尤其是规章在金融治理中应用的比较多。目前，全国人大及其常委会颁布的金融法律共十部，其中，全国人大颁布的是《中国人民银行法》，全国人大常委会颁布的有九部，其他的大量都是以行政法规尤其是规章的形式，总计超过4000部。与成熟经济体相比，他们更加重视以法律的形式建制，而我们更多以规章的形式建制。这两者看起来都是整章建制，但是有很大差异，最后导致政策的效果也不同。
由于“法”和“规”的制定主体不同，制定程序不同，效力也不同，两者之间还是具有很大的差异性。其中一个很突出的差异就是稳定性不同。通常来说立法门槛相对比较高，所以法律相对来说比较稳定，而规章制度相对来说制定门槛比较低，就容易变化，这种稳定性方面的差异就导致立法和立规在实际执行效果上呈现很大的不同，至少表现在三个方面：
一是在一致性上呈现很大不同。由于法律在制定的过程中要经过法律案提出、多次审议、表决以及公布这样一个严格流程，要经过座谈会、论证会、听证会、公开征求意见等系列安排，这样严格的程序保障了法律具有较好的部门一致性和历史一致性。而规章制度则不同，由于制定过程不像法律那样要求严格，主管部门操作空间较大，有可能会为了追求短期目标或部门利益而频繁变化，造成部门间不一致或前后不一致。比如，从部门一致性来看，过去我们有一些部门从本位主义出发，为了促进自己管辖领域的行业发展，制定规章放松监管，使得行业盲目扩张，与其它部门的监管制度产生冲突，最后出现了很多监管套利的行为，给整个金融体系造成风险。从历史一致性来看，目前很多金融乱象，历史上都有过教训，也出台过政策进行治理，但是政策后来出现反复，乱象还是不断发生。比如非法从事金融活动每隔若干年就严重爆发一次。
二是对未来预期的形成呈现很大不同。稳定的政策环境有助于大家形成稳定的预期，不稳定的政策环境当然不利于形成稳定的预期。没有稳定的预期，企业和投资者就很难开展长期的、战略性的投资与决策活动。近期民营企业反映的问题，除了融资难、融资贵等，还有一个很重要的就是政策易变，难以形成一个稳定的对未来的预期。现在不少部门纷纷出台政策来支持民营企业，一些监管规则也相应进行了修正。但问题是，一些人担心过了一段时间以后，监管部门的关注点会不会出现调整，这些规则会不会又变回去了，易变的规则容易出现矫枉过正，反而可能增加了预期的不稳定性。如果我们能从立法的角度，对制约金融更好服务民营企业发展的结构性问题加以处理，可能更有利于民营企业建立稳定的预期。
三是对治理能力的提升呈现很大不同。每一次危机之后的立法，都是把经验教训以法律的形式固化下来，变成未来行政监管的规矩，使得监管能力在吸收过去的经验教训过程中不断得以提升。我们看到，在不少成熟经济体，虽然金融危机仍然会发生，但随着立法的不断积累，危机之间的时间间隔在拉长，犯重复错误的可能性在降低，这反映了一种自我学习的机制。而从“立规”来说，上次总结的经验教训很容易随着行政部门的人员变化而改变，难以做到经验积累的固化。政府部门人员流动性比较强，尤其是一些主要负责人，他们很可能没有经历过上一次的危机，不理解现有监管政策的历史含义，随着环境的变化和短期目标的驱使，每一次对规则的改变看起来都理由充分，这就导致经验和教训难以传承。所以给定时间，我们就会发现立法更可能使得治理能力稳步增长，而立规常常导致问题总在反反复复，而且伴随着监管部门面临人才流失的局面，新立的规矩质量降低，导致治理能力不仅没有提升，反而还会下降。
因此，完善金融治理，立法比立规更重要。在今后我们推进加强金融立法的过程中，有三个方面的内容应着重考虑：
一是要明确规定允许金融资产价格有正常的波动性。市场经济主要是靠价格去调节供给和需求，价格的波动实际上就是市场出清的过程，这对股市、债市、汇市等金融市场都适用。所以，供给需求发生变化的时候价格自然要变化，如果一味的追求价格稳定，就有可能会导致供给需求的不匹配，从而发生扭曲，一段时间后，积累的负面效应一定会显现。对金融市场而言，扭曲的结果就是风险得不到及时释放，积累到一定程度就会导致风险集中爆发，造成更大的波动或危机。因此，金融市场需要通过价格不断的变动去提示风险，管理风险，释放风险。这一点，需要用法律的形式确定下来，让监管者和市场参与者都明白而且接受价格的波动，避免在管理活动中由于强调稳定而出现频繁干预市场的行为，创造一个让市场在资源配置中发挥决定性作用的更好环境。
二是要明确规定对金融活动持续保持审慎监管。金融要更好的服务实体经济，就必须尊重它自身内在的运行规律。金融自我繁荣，脱实向虚，是不尊重金融规律的一种表现;要求金融服从于而不是服务于实体经济，也是违背金融规律的表现。由于直接跟金钱打交道，金融其实天生具有很强的创新性，打破规则约束的动力很强。同时金融也具有很强的外部性，金融出问题对实体经济冲击巨大。因此，相比创新和发展而言，我们更应关注的是如何保持定力，对金融活动保持一致性的审慎监管。
三是要明确规定对非法金融活动进行及时打击。对非法金融活动，管和不管的效果是很不一样的。比如对虚拟货币，2013年，人民银行等五个部门就发布了《关于防范比特币风险的通知》;后来又出现了代币发行，即ICO，2017年9月人行又牵头七个部门发布了《关于防范代币发行融资风险的公告》，并开展对虚拟货币违法交易行为的集中打击。叫停ICO的时候，全北京虚拟货币平台累计的用户是448万，日均的交易金额达1亿元，仅2017年6到10月期间ICO的募集资金就超过了70亿元，出现了蔓延扩散的苗头。由于处置措施及时，风险得以有效化解，目前境内的非法活动基本上被取缔了。但是，也存在对一些领域的非法金融活动的认识不到位，治理不及时，造成了目前较大的风险隐患。
总之，如何更好从历史中和从国际上有效吸取经验教训，避免频繁地和重复地犯错误，推动我国金融业持续健康发展，我认为加强金融立法比金融立规更重要。每次危机后的一系列立法行为，就是为了防止未来好了伤疤忘了痛，立法的过程就是系统深刻地总结和固化教训的过程。因此，我们要更加重视并积极推动金融立法。
谢谢大家!
