全球政府针对加密货币的监管态度解读及各国技术扶持政策对比

放眼全球，已经有25个国家制定了针对加密货币有相应的监管法律，另有5个国家明确表示今年会出台专门的法规。目前在20多个国家都可以看到加密货币通过线上交易所或线下支付的方式流通，但一半以上的国家都没有在法律上明确规定是否准许加密货币作为支付工具或是准许兑换法币，可见全球各国针对区块链的立法都处于初期框架阶段。各国为应对区块链迅速发展的态势进行现有法律框架的更新和补充，是一个可以预见的趋势。

（一）政策主题盘点

将加密货币纳入监管的国家，对于加密货币的定义可以概述为三类：可流通货币、金融资产、大宗商品。

将加密货币视作流通货币的国家也是全球内对加密货币经济发展最积极参与的国家，主要代表是日本和委内瑞拉。日本国会将加密货币定义为“以电子形式存储的货币价值”，在2017年出台了专门的《资金结算法》进行监管。此后，日本还引导区块链接入政务投票以及银行支付系统。在通货膨胀的委内瑞拉，国家甚至依靠加密货币作为刺激经济的手段，规定加密货币对标石油价格来发行国家加密货币。

将加密货币视作资产的国家集中在欧洲。欧洲发达国家大多是资产管理强国，很多国家也直接将相关资产监管法案的范围扩大到对加密货币的监管。被誉为“加密国”的瑞士，早在2014年的联邦政府报告中就把加密货币视为资产。同时，英国在政府文件中将加密货币定义为资产而非货币，需要征收英国的资本利得税。

将加密货币视作大宗商品的国家集中在美洲，墨西哥发布了《金融技术法案》，指出加密货币不能作为货币或是资产进行转让和流通，对于加密货币交易和发行都持谨慎的态度。

值得注意的是，加密货币也并非始终只有一种性质，在不同的项目中基于不同的权力职能可能有不同的性质，甚至还可能存在混合性质。例如在美国、瑞士、新加坡等国，不同性质的代币将接受不同类型的法律监管。

1. 加密货币的交易

加密货币在一国的流通形态，可能有四种状态。第一种是在将加密货币视作流通货币的国家，在实体消费中使用加密货币是可接受的，相应的加密货币的交易收入也被视作“营业收入”，按个人所得税和企业所得税申报。例如在日本，加密货币的交易所和项目发行都需要经过监管方的许可，线上交易所需要申请牌照，而且加密货币交易税赋较重，按照累进制，加密货币投资收入的税率从15%-55%不等。另一种是国家发行加密货币的情况，如在委内瑞拉，可以使用国家发行的石油币完全替代传统货币的作用，在上述两类国家使用比特币购买服务都是可以接受的。

在英国等发达国家，加密货币在这些国家作为可接受的支付方式，而发行需要经过沙箱的测试后推广。在这些国家，加密货币进入流通需要有一定的门槛，但并没有特别严格的资格管控。第四种类型更为严格，对代币性质测试后需要实行分类监管。例如在美国，一旦加密货币时作为“资产投资标的”的性质进行流通或者交易时，则构成证券行为，需要符合当地证券法的监管规定；加密货币作为“大宗商品”的性质进行流通或者交易时，还需要得到期货管理部门的许可并遵守相关法律。在上述两类国家，只有在政府授权的交易场合才能使用加密货币。

2. 加密货币的发行

区块链除了代表一种新型技术外，还创造了新的价值流通经济模式。通过通证经济模型的设计，可以激励更多人参与社区建设，并带动整个区块链网络的增长。但同时，加密货币是在去中心化的网络中发行和流通的，也给通证发行（ico）的监管提出了挑战。

许可通证发行的国家会要求申请发行的项目按照监管法律的要求，进行注册和项目备案。在这方面先进的监管经验，主要有监管沙盒、代币分类和行业转入资格管理，这将在后文中展开具体分析。

严格监管的国家包括了两类，一类是在鼓励加密货币发展进程中逐渐加强监管，比如当前美国的通证发行制度越来越标准化；另一类是对加密货币由谨慎态度转向逐步开放，比如曾经颁布ICO禁令但已撤回的俄罗斯、韩国、泰国和伊朗，目前监管依然严格，但有所趋缓。从加密货币本身的资产属性出发，其交易和发行同样被各国视作提升自身经济独立性、抵御全球贸易战风险的一种保障，他们努力的方向是如何平衡金融创新和行业风险管控的要求。

从整体的趋势上来说，目前部分国家从之前“一刀切”的反对态度转向有条件的许可、部分国家从缺乏监管转向积极监管都对区块链发展起到了正向的推动作用。伴随着各国政府对区块链的理解深入，未来各国的区块链项目注册、加密货币交易、通证发行都将变得更规范化和标准化。

（一） 典型监管方式对比

随着区块链快速发展，新的业态层出不穷，由此带来的金融风险和监管不匹配等问题逐渐显现，使得如何平衡区块链创新和监管成为了各国面临的难题。目前具有示范性的三类监管方式，分别是沙箱制度、代币分类监管以及行业准入资格管理。

1. 监管沙箱制度

率先采取监管沙箱的国家包括了英国、新加坡、澳大利亚，三个国家在具体实行时又有其各自的特点。监管沙箱本质上是金融产品创新的测试机制和消费者保护机制以及激励机制的结合体，具体运作过程总体上分为申请、评估和测试三大流程。在监管沙箱制度下，企业首先要进行沙箱申请，通过评估后再进入监管沙箱测试，即在市场隔离的条件下小范围进行消费推广。但通过测试并不意味着产品或服务可以直接进入市场，若企业想要全面推广其产品或服务，仍然需要获得监管许可并且符合诸多监管标准。

英国金融行为监管局（FCA）在2016年最早提出“监管沙箱”，拟在限定的范围内简化市场准入标准和流程，在确保消费者权益的前提下允许金融科技创新企业或业务的快速落地运营，并根据测试情况决定是否准予推广。

监管沙箱这一工具建立时并不是专门用于区块链监管。只是监管沙箱能够降低创新测试门槛，并且确保创新测试带来的风险不从企业传导至消费者，对于监管区块链这种新型的颠覆式创新特别适用。既英国之后，新加坡和澳大利亚也开展了监管沙箱的方式，并且公开接受区块链项目的测试申请。

从隔离测试的程度来说，英国沙箱的测试周期虽然长达3-6个月，但是利于消费者保护。英国FCA要求进入沙箱的企业必须对客户履行信息披露义务，并保证消费者享有服务补偿计划（FSCS）和金融申诉服务（FOS）的保护。在申请阶段，企业还需要向FCA证明，其拥有客户偿付的资金实力。

各国沙箱的相同之处在于，监管主体都是当地金融监督管理部门，主要依照金融产品和服务测试的标准开展工作。不同之处在于，各国在各操作流程的监管强度不一。澳大利亚的模式最宽松和灵活，整个流程周期也最短，申请者以书面进行项目说明后，信息会在ASIC网站上公示，并由ASIC书面通知测试开始的日期。在发送通知的14天后企业就可以开始测试，企业只需要在测试结束后提交报告并被ASIC确认可行就可以推广。相较而言，新加坡的沙箱审核周期介于英国和澳大利亚之间，对企业的测试期也有时间要求，侧重于Fintech应用。

2. 按项目属性分类监管

分类监管是指将不同形态的区块链应用，按照其不同的业务属性，厘清其金融业务的本质，针对性的建立不同的监督体系。瑞士、新加坡和美国都采纳了分类监管的制度，构建了有层次的区块链监管环境。

根据瑞士、新加坡的代币管理规定，代币可以具体划分为三类，即支付用途的代币、实用类型的代币和证券属性的代币。实用类代币意于提供对应用或服务的数字化获取渠道的代币，若不构成投资行为，不作特别监管；而支付类代币作为货物或服务的支付手段，或货币、价值转移的方式，需要受《反洗钱法》的监管；资产类代币是监管最严格的，因为其代表了发行方的债券或股权，受《证券法》的监管。

虽然多国都采用了分类监管，但是在代币的具体管理上，各国监管态度又略有不同。分类监管最明晰的是瑞士。除了对代币分类有明确的定义之外，瑞士金融市场监督管理局（FINMA）发布的ICO指导文件还基于分类定义规定了各类别代币的监管要求，并且还特别说明，虽然划分了三种类型，但也可能存在混合形式的代币。新加坡最为灵活，官方表示，目前还没有证券型的代币出现，无需进行监管。美国则主要侧重于对于证券性质代币的测试，一旦加密货币构成证券法所规定的产品，则数字代币的发售或发行必须遵守所适用的证券法，并依法完成信息披露、注册和获得监管方许可的义务。

3. 行业准入资质管理

资质管理是指对于要进入流通的加密货币项目，当局要求其在满足准入门槛并获得经营资格后再进入市场。特别是确定了分类管理适用的监管框架后，对其进行信息披露、注册  批准环节的监管覆盖是保护市场各方参与者权益的必要条件。资质管理制度在美国、日本等严格监管的国度发展得较为成熟。

美国由宽松转向严格管理最突出的变化，就是对市场主体的准入资格提高了要求。区块链项目发行首先要通过证监会的测定，若被认定为证券性质的区块链项目需要在证券业协会（SEC）进行注册并接受监管，区块链项目组所公开发起的筹资邀约、竞价形式及交易退出机制均参照《联邦证券法》及《促进创业企业融资法案》（JOBS法案）的相关规定进行监管。此外，美国商品期货交易委员会（CFTC）在2018年5月发布了一份加密货币衍生产品上市建议性声明，该声明为给交易所和结算所提供清晰的监管信息。同年，纽约州金融服务局（NYSDFS）提出BitLicense监管法案，交易所在从NYSDFS获得BitLicense的前提下可在纽约州交易加密货币。在实施这些政策之后，许多不合规的交易所和欺诈性的项目都因为不符合监管部门的要求而被强制下架了。

日本国会的《资金结算法》修正案也限定了严格的市场准入条件。修正案规定任何主体未经监管当局注册登记，不得开展加密货币交易服务，否则将受到罚金或有期徒刑的刑事处罚。在申请人出现法定的不适当事由时，监管当局应当拒绝注册登记申请，修正案和配套法令规定的拒绝注册登记事由包括：不满足审慎性条件——具体要求为资本金不低于1000万日元且净资产额不为负，其他还包括提交的资料形式不适当，主体资格不适当，内部体制不足以实现合规等。

采取行业准入资质管理的国家，通过立法要求明确了加密货币合法的业务范围和经营资格，从而更好地规范了行业生态。这一制度对比监管沙盒更为严格，更适用于市场创新涌现、亟待增强监管的国家。

以实际应用来看，行业监管在相应的阶段上会进行动态调整。以新加坡货币管理局为例，其在动态监管上的经验值得借鉴，其监管政策的发展经历了初期试水、正式出台和全面认识三个阶段。初期试水阶段，新加坡货币管理局（MAS）学习了英国的监管沙箱制度，对金融创新给予了极大力度的支持，给区块链企业提供了创新空间。在正式出台声明阶段，当局要求申请方依据《证券期货法》和《财务顾问法令》获取相应牌照，并符合反洗钱、反恐融的要求。全面认识阶段，政策表明只对证券类货币监管，给功能性加密货币放行。但也会评估项目不同类型的风险，思考相应的监管措施，确保不扼杀创新。

面对区块链行业的快速变化，只有借鉴优秀经验，及时评估监管政策的适应性，并持续改进以贴合发展趋势，才能让政策在实施和落地后达到在保障行业活力同时又不失规范有序的效果。

各国技术扶持政策对比

虽然各国对虚拟货币这一新型支付方式和价值储藏单元的态度有所不同，但对于用以解决数据共享难题和提升价值流通效率的区块链技术，普遍都持肯定态度，差异只在于具体以何种形式提供对区块链技术项目的支持。目前对于区块链项目的扶持政策方面，主要分为财政补贴、注册条件和应用支持三个方面，典型国家和代表性的政策在下图中进行了盘点。

财政补贴方面，美国和英国的政策较为突出。美国联邦层面的财政部、国土安全局、航空航天局等提出过相关的支持政策。其中国土局补助金额近80万美元。在州政府层面，美国十个州都提出过提升区块链技术的法案。英国则是国家层面设立基金进行支持，英国技术战略委员会于2018年1月宣布投资1900万英镑支持区块链等新兴项目研究。

国家为鼓励区块链项目在当地进行注册，也出台了一系列政策吸引企业入驻。例如在2018年马耳他新法案规定了MDIA的认证审核义务，申请人可以获得MDIA认证或者注册为技术服务商，享受当地税收优惠等友好政策开展区块链应用。在乌兹别克斯坦，任何在当地设立公司并在银行存入资金的企业，都可获得申请加密货币交易所的许可证资格。

对于应用场景参与最深的是日本政府。早在2014年，政府就牵头成立了日本区块链协会(JBA)。在日本的国家级技术战略中，包括2016年的《日本再兴战略》和2017年的《未来投资战略》，区块链都是重点关注领域。日本金融厅于2018年6月1日又颁布了《部分银行法施行令修订法案》，规定电子支付代理业者全部实行登录制，可能会推动虚拟货币接入银行系统。

若结合当地的税收要求来分析，相较于税收严苛的亚洲国家，欧洲国家显得更具吸引力。欧洲国家要求本国居民和企业申报年度虚拟货币收益，并按资本利得税征缴。同时大多数欧洲国家对于资本利得税本身就有最低额优惠政策，低于最低门槛可以免征利得税，因此很多初创项目都可以获得税收免除。其中，税收优惠最突出的马耳他规定：“对岛上跨国公司的征税率低至5%，并且长期不变。”另外加拿大、澳大利亚、乌兹别克斯坦等，本身对其他国家的外资项目有税收优惠的政策，因此也吸引了大量外国的项目入驻。

各区域主要国家盘点

通过分析全球30个国家或地区的相关政策后发现，对虚拟货币持开放态度的国家集中在南欧、中西亚和大洋洲，政策环境最友好的国家是瑞士、马耳他、新加坡和澳大利亚，对虚拟货币态度相对保守的国家是印度、俄罗斯和中国。
若将全球各个国家的具体政策按照“监管空白”、“鼓励支持”、“严格监管”和“严厉禁止”进行评价，结果如下图所示。

其中，鼓励支持（positive）的评价标准是该国法律许可虚拟货币的使用；尚未有明确规定的国家，归类为“监管空白”（neutral）；有明确的法规禁止虚拟货币交易的国家，归类为“严禁”（illegal）；而“监管严格”（regulated）是指已出台法规且态度保守的国家。

下文将从虚拟货币监管强度、监管制度方式、技术支持力度方面综合对比主要国家的区块链营商环境，并选取典型政策和监管案例进行分析。

1. 欧洲地区

积极拥抱区块链的国家集中在欧洲，瑞士和英国等资产管理强国走在前列。例如瑞士的楚格，是最早公开接受虚拟货币作为支付方式的地区，被誉为区块链的“硅谷”。以太坊、Cardano等公链头部项目将基金会设立在瑞士，也是看重其便利的金融产业资源集聚环境以及政府对于区块链的积极立场。而法国等一众西欧国家也紧随其后，正在努力填补法律法规的空白，并凭借当地的创新基础设施和资产税收优惠，支持区块链产业的发展。

整体而言，南欧的监管环境比西欧更为宽松，产业优惠和支持政策也多。马耳他扮演了黑马的角色，凭借优惠的政策吸引了众多区块链项目和投资。除了马耳他，南欧的罗马尼亚等也公开支持虚拟货币新经济。东欧的情况更为复杂，白俄罗斯、波兰等监管正在逐步规范，监管环境由松到紧。而占地最大的国家俄罗斯则是从原本的反对态度转向当前的有条件放开，监管环境整体严格。

2. 美洲地区

在北美地区，美国和加拿大都将区块链技术发展视作国家战略级产业。在美国，美联储还出版了专门的产业报告，包括《美国支付体系改善进度报告》和《支付、清算与结算中的分布式分类账技术（DLT）》。在加拿大，政府支持区块链研究院BRI成立，并且支持央行研发锚定加元的国家数字货币。

在虚拟货币的监管上，美国由于属于联邦制，州与联邦分权而治，各地政府可自行制定法律，因此各州的政策各不相同，当地区块链项目需要符合所在州的法律监管要求（各州的法律规定见附表2）。在美国联邦法律层面，国家要求虚拟货币交易必须符合反洗钱法的要求，依据不同的代币性质，也要对应地符合证券法和期货法的要求。整体而言，美国偏向于“严格监管”。

南美各国对于虚拟货币有着不同的定义，整体上相对宽松。委内瑞拉和阿根廷等国都支持虚拟货币流通构建起的经济，以缓解本国当前的经济危机。委内瑞拉发行了锚定石油的数字货币，总统下令通知本国所有的银行都开始使用石油币，并且支持与新法定货币互换；阿根廷的民众为了抵御本国货币大幅贬值的风险，也纷纷转向持有虚拟货币，当地已有一批比特币ATM投入使用以提供法币兑换服务。

3. 大洋洲地区

澳洲整体对区块链投资的政策环境都较为宽松，除了澳大利亚外，新西兰、帕劳、马绍尔群岛、斐济、萨摩亚、瑙鲁和巴布亚新几内亚都视比特币为合法交易手段，都属于加密友好国。

一方面澳洲因其便利的外资入驻条件和税收优惠成为了区块链项目增长最快的地区之一。2017年5月澳大利亚政府取消了向比特币等数字货币购买商品/服务征收的GST（服务税），2018年9月贸易投资委员会还组织了贸易代表团，争取和中国加强区块链的引资合作。

另一方面国家纷纷开放区块链应用场景，参与区块链实验，也对产业发展影响重大。以澳大利亚为例，澳大利亚央行引入区块链改造贸易金融和支付清算系统，证券交易所（ASX）早已与多家数字货币公司联合研发证券市场解决方案。2018年以来，地方政府支持的“区块链驾驶执照系统”和“虚拟货币支付水电费”等应用也陆续推出。

4. 亚洲地区

亚洲各国的态度不尽相同。态度积极的先行国家是日本和新加坡，其中日本态度开放，承认比特币支付，立法将ICO合法化；新加坡在承认数字货币和ICO合法性的前提下积极监管。在对区块链技术的支持上，以色列和中国等科技强国也后续跟上。2018年3月，以色列证券管理局宣布实行以证券为导向的监管沙箱，鼓励区块链在金融领域的应用创新。

对于虚拟货币的立场上，各国也在不断调整认知。2017年曾经出台过禁令的韩国和伊朗态度松动，韩国开始允许ICO发行，伊朗宣称有发行国家数字货币的计划。一部分国家正在从监管空白转向积极监管，另一部分国家正在反思之前对待虚拟货币简单否定的态度（例如泰国、印度等），也在重新评估加密货币和ICO的监管规则，以应对国际金融格局和区块链技术应用趋势的快速变化。

最后一个大洲—非洲，其区块链行业还处在原始萌芽期间，本次研究不展开详细论述。除了阿尔及利亚明确禁止虚拟货币外，其他非洲国家的加密货币产业基本处于法律空白阶段。其中，南非和肯尼亚的发展最快，已有多家数字货币交易所在当地上线，当地政府也有望率先推出具体政策。另外，在尼日利亚、津巴布韦和塞舌尔也都已经有区块链相关行业项目设立。

总结与启示

对于虚拟货币性质的定义及适用的交易监管框架的不同，也决定了各国区块链行业监管状态的差异。全球目前20多个国家有关于监管虚拟货币的法律阐述条文，但其中大部分的国家也只是将其纳入原有法律框架进行对应的监管，这一做法的有效性和适用性都显现出不足。因此，在各国政策补充完善的进程中，监管规则的规范化、针对性和落地适用度都是需要重点考虑。

总的来说，各国的监管方式和政策也有着可循的逻辑。有两类监管状态值得关注，一是将区块链视为国家重点支持产业并且长期优惠扶持其发展的国家，在激活技术创新和模式创新上走在了前列。例如英国、马耳他等国，因其优惠的注册条件、税收要求和宽松的监管环境，位于区块链项目增长最多的国家之列。二是对于支持技术发展但禁止通证发行的国家，则更倾向于支持“无币区块链”项目的入驻。

最后，各国的认知也并非是一成不变的。随着全球对虚拟货币经济形态的认知逐渐成熟，各国的监管方式也将不断更新和完善，在鼓励技术创新的同时实现风险可控，以促进当地区块链产业规范发展。