火币Labs总经理杨锦炎：Libra稳定币的监管与合规问题研究

比特币诞生以来的这十年，各类代币如雨后春笋一般涌现。全球各国的监管机构对代币的监管体系，逐渐呈现出了分类监管的特点。代币就像任人打扮的小姑娘，在不同国家、不同法律部门眼里，被定义成不同的法律属性。代币的法律属性确定后，以该法律属性为依据，确定对该代币适用的具体法律。例如在美国，具有分红机制的代币，将会被界定为证券型代币，该代币的发行应当遵守证券法的相关规定。

2013年美国财政部下设的金融犯罪执法网络 (FinCEN) 颁布的《金融犯罪执法网络法规在个人管理、交换或使用虚拟货币中的应用》认定可转换虚拟货币为货币。从事可转换虚拟货币传递业务的虚拟货币交易所及虚拟货币管理者，都受《银行安全法》管辖，应履行KYC、反洗钱等一系列金融监管义务[5]。美国证券交易委员会 (SEC) 则将比特币视为货币或资金，募集比特币的投资行为被认定为证券行为。SEC还将代币区分为证券型代币（Security token）和实用型代币（Utility Token），要求发行证券型代币的项目方必须遵守IPO或豁免条款的规定[6]。美国国税局(IRS)在计算美国联邦税时将比特币认定为“财产”而非货币，因此买卖比特币的收益应当缴税[7]。而美国商品与期货交易委员会（CFTC）则将比特币等虚拟货币认定为大宗商品。[8]各监管机构都将虚拟货币界定为最有利于其监管的类型，并纳入到监管范围之中去。

新加坡也是沿用了证券型代币、实用型代币的分类路线。但把稳定币认定为电子货币和债券。新加坡金融管理局（MAS）于2018年11月19日发布的对《<支付服务法案>（草案）公众反馈意见的回复》中表明MAS将修改现有的“电子货币”的定义，把锚定法币的稳定币定义为电子货币。发行方应获得支付牌照。而2018年11月30日修订的《数字代币发行指南》则以案例的形式将稳定币认定为债券，发行方需拥有资本市场服务许可证（可依法被豁免的除外），并符合反洗钱、反恐融资的规定。

日本2017年4月修订生效的《资金结算法》将虚拟货币认定为支付工具，并科以反洗钱等方面的要求，随后对虚拟货币交易机构（日本法上称为“虚拟货币交换业者”）颁发专门的牌照。这一法律安排的目的有两个：一是防范虚拟货币被用作恐怖组织资金或者被用于洗钱等违法行为；二是保护虚拟货币使用者的权益。[9]根据《资金结算法》对虚拟货币的定义，稳定币毫无疑问属于虚拟货币。但日本监管的重点放到了虚拟货币交易机构，并未对包括稳定币在内的代币发行问题作出法律规定，因此如何规制稳定币发行，在日本仍是一个法律上尚未解决的问题。

瑞士FINMA于2018年2月颁布的《关于首次代币发行监管框架的查询指南》同样是沿用主流的证券与非证券分类法，将代币分为三类：支付型代币(payment token)、实用型代币(utility token) 、资产型代币(asset token) 。其中的资产型代币其实就是美国的证券型代币。瑞士对支付型代币并不视为证券，因此支付型代币的发行，只需遵守相关反洗钱法规，而不需要遵守证券发行的规则。

目前为止，有两起对稳定币的监管行动，均发生在美国。一个是针对Basis项目，另一个是针对USDT。以算法央行模式发行的稳定币项目Basis，设置了稳定币、债券币和股权币以保障其稳定币的币值稳定。但因其债券币和股权币具有明显的证券属型，被美国SEC于2018年12月监管叫停。这可能是第一个被监管的稳定币。2019年4月25 日，纽约州总检察长办公室对USDT提出了监管，将Tether及其母公司iFinex Inc.告上法庭，并冻结了相关公司8.5亿美元的资产。该监管行动关注的核心焦点是Tether可能涉嫌挪用9亿美元的USDT准备金，以便帮Bitfinex补足亏空。

上文列举的几个主要国家监管政策及监管行动的共同特点是它们直面虚拟货币所带来的机遇与挑战，将虚拟货币的监管纳入到金融监管秩序当中去，既要适当处置风险又不能扼杀创新。虽然这些国家都不承认虚拟货币（即使是以法币抵押的1:1价格对应的稳定币）属于法定货币。但大多数国家都认可虚拟货币是一种资产、甚至是一种资金，某种意义上替代了法币的支付功能。稳定币作为最接近法币功能的虚拟货币，越来越可能被定性为资金或准资金的法律属性，其发行与流通将越来越受到各国金融法的约束。稳定币的发展历程中，必然会面对牌照准入、资产审计、KYC、反恐反洗钱、技术安全、数据保护、税务征收、消费者权益保护乃至外汇管制等一系列的监管要求。

虚拟货币市场的竞争，越来越演变为制度的竞争。美国的监管体系展现了强大的制度优势。无论是稳定币的发行、流通还是具体的反洗钱、KYC，都有一套完整的制度可以实施。而其回应式的监管体系，有利于行业的创新探索。美联储主席回应Libra项目时就说到，这个项目在启动过程中就与美联储有沟通和协商。在对稳定币的监管中，美国在发币环节更多关注的是抵押资产的真实性。发达的信托制度为稳定币发行者的市场准入、资产审计等提供了较为齐全的制度准备。而在代币的流通环节，则有反洗钱、反恐等各项制度予以保障。在这样的制度环境下，Facebook得以推出Libra项目将互联网经济竞争的维度提升到一个更高的层面。如果将来Facebook利用区块链技术将个人数据确权给用户，Facebook上的个人数据将成为用户的资产，并以代币的形式发放给用户，那将会是一次全新的降维打击，极可能颠覆当前的互联网经济格局。

在区块链新金融的制度竞争里，国家之间的博弈几乎达到了白热化的程度。美国、瑞士、新加坡等国家都出台了系列虚拟货币监管政策，争夺区块链金融新高地。阿联酋的阿布扎比甚至专门聘请外国专家牵头起草该国虚拟货币的系列政策。美国与新加坡的政策就颇有点针锋相对。美国证券交易委员会主席杰伊·克莱顿(Jay Clayton)曾在2018年2月6日美国参议院听证会上表示“我相信我所看到的每一个ico项目都应被归类于证券。”[10]新加坡金融服务管理局(MAS)技术基础设施部门主管Damien Pang在2018年9月19日的一次大会上则表示“新加坡监管机构还没有看到应该被视为新加坡证券的代币”[11]。2018年11月16日美国证监会发布了《关于数字资产证券发行和交易的声明》，阐明虚拟货币的发行与交易的相关监管政策。时隔十几天，11月30日新加坡金管局即发布了新修订的《首次代币发行指南》继续保持对虚拟货币、ICO的友好政策，并强调对代币是否属于证券的问题上，新加坡坚持遵循其《证券与期货法》做独立判断。这种针锋相对可能是某种巧合，但也侧面展现出制度竞争的情况。新加坡友好的虚拟货币政策吸引了一大批区块链企业入驻，使得新加坡成为亚太地区重要的区块链金融中心。

当然也存在对稳定币以及虚拟货币采取消极禁止的监管政策。例如禁止虚拟货币的发行、禁止交易所、阻断虚拟货币与法币之间的支付通道等。但虚拟货币跨平台、跨国境流通的特点使得传统金融法律体系阻断虚拟货币流入的屏障作用越来越小。当Libra在瑞士或美国以合规方式发行时，采取禁止态度的国家尚未有管辖理由去监管该代币的发行行为。而当Libra流入到禁止国被该国公民使用时，管辖的理由才可能充分成立。禁止国可以根据其国家法律要求Libra协会采取有效措施屏蔽禁止国公民使用Libra代币，也可以要求Facebook在其APP中对禁止国的公民关闭Libra支付功能。但是Libra可以通过其他数字钱包或者APP流入，甚至有更去中心化的软件被用户用于流通和交易Libra从而逃避监管。Libra是偏中心化的虚拟货币，也是相对容易监管的虚拟货币。数字资产抵押模式的稳定币以及算法央行模式的稳定币，具有分布式、无发行主体、强流通性的特点，对监管的挑战将会更加严峻。当法律上的隔离屏障不足以抵挡时，不同稳定币之间的竞争将演变为应用场景的竞争。谁获得更多的用户、谁拥有更丰富的应用场景，谁就会获得更多的机会。因此，禁止国应当考虑放弃消极禁止的政策，进而完善监管政策，注重本国数字法币或者稳定币的出台，并高度重视培育数字法币或稳定币的使用场景与生态，以建立竞争壁垒，从而争取其在区块链新金融领域的竞争优势。

[1] 杨锦炎，男，法学博士，火币Labs总经理，曾为火币集团法务总监、最高人民法院博士后。本文收录于朱嘉明教授主编的论文集《Libra：数字经济新航母》。

[2] 潘超：稳定币的三种模式及未来，http://www.sohu.com/a/279543384_100217347。

[3] 节点研究中心：稳定币现状及投资逻辑，2018年5月3日发布。

[4] 见Libra白皮书中文版第8页。

[5]Application of FinCEN’s Regulations to Persons Administering,Exchanging, or Using Virtual Currencies，https://www.fincen.gov/sites/default/files/shared/FIN-2013-G001.pdf。

[6] Statement on Digital Asset Securities Issuance and Trading，https://www.sec.gov/news/public-statement/digital-asset-securites-issuuance-and-trading

[7] IRS Notice 2014-21 (March 25, 2014)，http://www.irs.gov/pub/irs-drop/n-14-21.pdf.

[8] Order Instituting Proceedings Pursuant to Sections 6(c) and 6(d) ofthe Commodity Exchange Act, Making Findings and Imposing Remedial Sanctions,CFTC Docket No. 15-29 (Sept. 17, 2015)”，https://www.cftc.gov/sites/default/files/idc/groups/public/@lrenforcementactions/documents/legalpleading/enFCoinfliprorder09172015.pdf

[9] 藤武寛之「FinTech法の概要」2017年4月号4頁。

[10]https://www.banking.senate.gov/hearings/virtual-currencies-the-oversight-role-of-the-us-securities-and-exchange-commission-and-the-us-commodity-futures-trading-commission

[11] https://blog.csdn.net/weixin_42133040/article/details/82771456