邓建鹏：“监管沙盒”国际实践对于区块链行业的启示

本文发表于《陕西师范大学学报》（哲学社会科学版）2019年第5期

作者：邓建鹏 李雪宁

（中央财经大学 法学院，北京 100081）

摘要：单纯立法与法律监管难以跟上金融科技特别是区块链产业飞速发展的步伐。为此，英国在全球率先倡导“监管沙盒”，鼓励金融科技发展并控制风险。近年各国监管沙盒的运行实践表明，监管沙盒在节约时间与成本，帮助公司获得融资、推动创新产品进入市场以及保护消费者等方面卓有成效，但是与此同时也面临着诸多局限。借鉴以英国为代表的域外监管沙盒实践，中国在监管金融科技风险方面可以得到如下几点启示：转变监管思维，明确监管主体；保护消费者利益；把握监管宽严程度；鼓励公司间合作共赢，同时有的放矢的避免监管沙盒的局限性。

关键字：监管沙盒，金融科技，区块链，英国金融行为监管局， 监管科技， ico

基金项目：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目《互联网金融的风险防范与多元化监管模式研究》（项目批准号15JZD022）。

一、引言

包括区块链在内的金融科技产业，在推动经济发展、提升民众生活便利和降低成本等方面，发挥着巨大促进作用。研究者认为，金融科技公司在各领域提供了广泛的金融服务，包括资产管理、资金汇集到虚拟货币等。金融科技为社会降低了成本，拓宽进入的渠道。[1]所谓金融科技，据2016 年 3 月全球金融治理的牵头机构——金融稳定理事会发布的《金融科技的描述与分析框架报告》，其对金融科技的定义“是指通过技术手段推动金融创新，形成对金融市场、机构及金融服务产生重大影响的业务模式、技术应用以及流程和产品（FSB，2016）”。但与此同时，研究者亦认为，与传统金融机构相比，金融科技亦带来新的、不同的风险。其中一些系统性风险比传统金融机构更令人忧虑。[2]1-13

此前各国多数已有的金融法制主要用以规范传统金融行业，对于新兴行业，比如P2P网贷、区块链与ICO、虚拟货币支付与交易、稳定币（如FACEBOOK公司计划在2020年主导发行的天秤币，即LIBR）、众筹和智能投顾等，引发诸多问题，则无暇顾及。近年来，虽然有的国家对金融科技的一些细分行业创设新法，^[42]加以规制，强化法律监管,[3]84但是，大量新的细分行业在快速产生或分化组合。比如，中国监管机构于2016年开始加强对P2P网贷的监管与规范后，一些网贷平台曾一度转型为现金贷，引发新型风险，光凭法律监管显然难以为继。因此，有研究者认为，对新型技术生态系统使用传统监管策略被证明在观念上即是错误的。[4]

金融科技细分领域快速分化组合，这与法制不完备之间存在着永恒矛盾。面对这些变动不居的新兴行业，法律有着自己的特征，固化以及经常滞后于时代发展。因此，利用技术手段，特别是信息技术（IT）进行监管金融市场的所谓监管科技受到重视。其中，近年来英国推出的监管沙盒对于控制金融科技领域新型风险，持续鼓励技术创新，具有巨大价值与参考意义。有研究者甚至认为，监管沙盒可能会是支撑监管科技3．0版本的最好方式。[5]

监管沙盒是英国首创的监管工具，它提供一个安全环境，允许进入其中的金融科技公司测试其创新产品、服务以及商业模式，旨在促进英国金融科技的有效竞争，鼓励企业创新、激发市场活力、保障消费者权益。对于英国金融行为监管局（FCA）以及接受测试的公司而言，这是一项新的市场与监管实验，也是金融科技领域的重要监管创新。

“监管沙盒”的概念于2015年3月由英国政府首次提出，2015年11月英国金融行为监管局（FCA）发布《监管沙盒报告》[6]，介绍监管沙盒制度及其可行性。[7]338-357至2016年6月，监管沙盒制度开始进入实践。英国监管沙盒机制甫一推出，即受到世界诸多国家的关注，诸如新加坡、中国香港和澳大利亚等国家或地区纷纷在英国沙盒机制基础上，根据本地实情加以调整，进而推出相应机制。

监管沙盒机制近年来得到了许多中国学者的密切关注和研究。[8]22-35已有研究多为对英国监管沙盒的本质特征，运作模式或基本流程等进行介绍，[9]88-100对不同国家或地区的监管沙盒进行比较以及探索中国的发展路径并提供相关建议，等等。[10]94-110以英国为代表的域外监管沙盒运行实践结果与存在的欠缺2018年以来方开始公布，虽然也有个别研究偶尔提及部分，[11]60-79但主要停留在初步介绍监管沙盒机制，多数研究尚未及深入分析。[12]

与此同时，中国一些金融监管机构的领导人在某些场合提及监管沙盒的借鉴意义，[13]有部分学者进一步认为该制度与中国已有的“试点”模式类似。[14]在2017年7月，贵州区块链产业技术创新联盟、区块链金融协会、贵阳区块链创新研究院等6家社会组织在研讨会上发布《区块链ICO贵阳共识》，其中最重要的一项内容是建立并不断完善“区块链ICO沙盒计划”，通过规范区块链数字资产和ICO（区块链创业项目首次代币融资）融资活动，为中国的实体经济服务。“区块链ICO沙盒计划”将开展ICO的创新试点，在监管沙盒内对投资者设置门槛、对于ICO项目实行审批制度、给予ICO项目在对外宣传等方面的豁免，鼓励ICO项目基于区块链技术加速发展，免除对于监管的不必要担心。[15]差不多在同一个时间，江西省赣州市亦推出区块链监管沙盒产业园。[16]然而，后来国内区块链监管政策发生巨大变化，这一创新型的试点不了了之，目前上述两个地方的沙盒园处于搁置状态。与此同时，国内区块链监管政策存在诸多不足，未能有效化解相关风险。[17]31-50因此，探讨以英国为代表的新近域外监管沙盒实践，同时兼论及其它地区具有代表性的监管沙盒实践，总结其可供中国借鉴的经验与应避免的教训，无论是对既有学术研究欠缺之弥补，还是在实践领域之参考，对中国而言均有丰富意义。