邓建鹏：“监管沙盒”国际实践对于区块链行业的启示

四、监管沙盒国际实践的局限性分析

监管沙盒的实践效果表明，其在鼓励金融科技创新方面取得的成效固然可喜，但不可忽略的是监管沙盒测试所提供的环境并不能满足所有需求，其与真实的市场环境存在一定距离，因此在面临复杂的实际情况时难免存在一些局限性。

（一） 获取银行服务困难

基于新技术开发新型金融产品的初创公司面临的主要难题在于授权与资金，各国监管沙盒虽然可以为申请者适度放宽监管限度，鼓励初创公司革新业态，但是初创公司发展所面临的资金难题仅仅凭借监管沙盒机制依旧很难解决。究其背后的原因非常复杂，尤其是金融科技公司的某些新产品更易滋生洗钱和恐怖融资风险（比如基于区块链技术的全匿名虚拟货币业务），加之银行对客户的战略业务决策、盈利能力、信用风险评估和整体合规成本等因素的考虑，银行对新兴公司贷款的审核非常严格。比如英国一些银行采取“消除风险举措”（de-risking），对某些类型的客户关闭银行服务，这样大批量拒绝账户服务会导致显著的行业障碍，抑制市场竞争的活力，尤其是对小型公司而言，缺少银行服务所造成的影响比大型企业更为严重。[33]而其他各国的新兴金融科技公司，尤其是那些利用分布式账本技术向支付机构或者电子货币机构方向发展的公司也普遍面临着无法获取银行服务的困境，比如印度储备银行（RBI）曾在2018年发文禁止各银行为从事加密服务的创业公司提供服务，即使在2019年发布的监管沙盒草案中也明确将加密资产项目列为消极指标。[34]受限于中国央行自2017年以来在区块链金融风险领域发布的相关禁令，中国的银行及第三方支付机构不得向加密数字货币交易机构提供资金转移服务，若监管沙盒引入中国，此类问题在中国将同样存在。此外，各银行内部对于公司获取银行服务的准入标准也存在明显差异。

（二） 测试结果的准确度受限

监管沙盒中的多项测试旨在分析客户吸收率和商业可行性，然后据此评估产品和服务的市场前景，同时监管机构也可以在实践中总结经验做出调整以使监管规则更加合理化，但是受限于多种现实因素，监管沙盒恐怕无法达到设想的理想状态。第一，监管沙盒具体框架的制定依赖于监管机构的专业水平，这就增加了人为因素带来的不确定性，监管人员的判断失误可能导致测试结果偏离路线；第二，初创公司进入测试时往往缺乏成熟的客户群，各国在监管沙盒实践中大多采取程式化条件以防范风险外扩，比如对测试范围、用户数量和总体金额等做出限定，因此监管沙盒所模拟的小范围市场环境与真实市场之间存在较大差距，金融科技产品在走出监管沙盒后，能否满足复杂多样的用户需求？能否识别和处理更大的市场风险？在监管沙盒帮助下取得的成效能否延续到沙盒之外？这些实际问题未必有确定的答案，但都影响着测试结果的准确度。与英国、新加坡或中国香港等地不同，对中国这种经济体量大国以及人口大国而言，监管沙盒这种非常有限的环境下测试的良好结果，在广土众民的市场极度复杂环境下是否同样可以获得？我们心存疑问。

（三） 面临技术性挑战

金融科技公司开展的创新型金融产品和服务往往需要底层技术支撑，比如某些公司通过获取和分析消费者的交易信息为其量身定制产品与服务，以期更好地满足客户需求。但是目前相应的配套设施尚不完善，若要有效利用相关数据，金融科技公司需要安全高效地访问和共享这些数据，但事实上，公司难以直接进入拥有这些数据的金融机构以及获取访问权限和共享支持。此外，新技术的应用具有一定的操作难度，比如英国监管沙盒在测试实践中发现，即使是新系统和技术操作非常娴熟的公司在集成APIs时所花费的时间也比预期更长，之后试图通过API连接一系列金融机构以期为用户提供全面的金融产品，然而API技术在金融服务业尚不成熟，导致测试期内集成困难。

（四） 授权难题仍待解决

沙盒机制要求申请者必须满足相关条件，比如具备必要能力和财务能力，以维持正常经营和保障消费者权益，由于参加沙盒测试的公司的业务结构可能同以往模式不同，因此对此类公司进行评估通常比传统公司更复杂。出于谨慎的态度，即使申请者满足相关条件，必要时仍需深入评估，或者要求其提供授权过程中通常不需要的额外信息。因此，即使监管沙盒放宽初始监管要求，某些新兴科技公司依然在获得授权方面存在许多障碍，进入小规模测试尤为困难。比如沙盒中的某些公司若想承保保险产品就必须取得授权成为保险公司，但是这些公司在测试期间往往无法满足初始监管的高昂要求成为保险公司，除非转换商业模式成为保险中介，与保险公司合作承保保险产品。

（五） 监管机构竞争存在潜在风险

全球金融科技的激烈角逐对各国监管水平提出了更高要求，自英国创新监管工具，推出监管沙盒之后，其他各国纷纷借鉴此模式鼓励新兴金融科技的发展。研究者谓，与固有的严格监管规则相比，监管沙盒提供的包容性监管平台在很大程度上促进了金融创新，但是不可忽略的是，金融科技发展的同时也带着复杂隐蔽的系统性风险，监管沙盒机制要制定严格的准入和退出标准，否则一国产生的风险可能扩散到其他地区，各国在激烈的全球竞争中能否严格发挥守门员的作用影响着全球金融的稳定性。[35]

以区块链领域的监管为例，2017年9月4日中国监管机构禁止区块链领域的融资（ico）与虚拟货币交易。但是，由于区块链具有点对点交易的技术特征，这使得单一国家的一纸禁令出现如下困境：大量中国区块链项目创业团队移师海外监管非常宽松的国家或地区，并向中国公民ICO融资。由于跨境司法协调与监管执法的现实困难，这种违规业务及境外虚拟货币交易存在侵犯中国公民权益的行为仍然大量存在。