邓建鹏：“监管沙盒”国际实践对于区块链行业的启示

五、监管沙盒实践对中国的启示

监管沙盒作为英国首创的监管工具，体现了英国对金融科技的创新风险适度包容，对监管较为主动适应的态度，也正因如此，该机制获得了许多国家和地区的效仿。我们认为，中国监管机构可以考虑进一步借鉴监管沙盒机制，以保护消费者权益为前提，在有限范围内尝试金融科技的应用和推广申请，摸索金融科技各细分市场的应用前景。监管机构以确保消费者权益保护和风险控制为底线，一定范围内赋予申请企业临时性牌照，鼓励相关企业创新。监管沙盒的国际实践是一次富有价值的探索，我们应该从它的成效与局限中获取经验，提升中国金融科技监管水平与监管方式，并避免已有的教训。

（一）尊重市场变化，优化监管政策

英国、新加坡以及香港地区的监管沙盒实践表明，诸多发达国家与地区近年正在持续推动金融科技产业发展。一国金融科技产业是否具备竞争优势，与该国相关监管机制和法律政策之优劣息息相关。有效和优秀的制度必然助推产业在降低金融风险的同时，更加快速发展。简言之，好的监管政策与制度是一国金融科技发展的核心竞争力。因此，监管政策对本国产业发展而言，具有根本性和全局性，很大程度决定了金融科技的未来。诸如英国、新加坡甚至包括中国香港和直布罗陀等地区， ^[57]由于地理空间或经济体量偏小等因素，这些国家与地区深具忧患和危机意识，因此，在控制金融风险、保护消费者权益等底线思维之下，纷纷以开放和发展的监管姿态，积极推动金融科技发展，并希冀吸引全球创业者，引领域全球金融科技发展。[36]134-159

相比之下，我国一些监管机构对金融科技风险深为忧虑，并经由一些极端负面事件（如“e租宝”、校园“裸贷”和区块链ico融资等）刺激，致生出金融科技监管领域某些“一刀切”式禁令和运动执法思维，在监管者对金融风险的极端厌恶偏向下，监管政策与运动式执法面临重重困境。[16]31-50这些政策虽然短期内或许有益于暂时控制风险并维持金融市场稳定，长期而言则并不能有效推动金融科技发展以及控制风险，反而倒逼一些有前景的创新技术或团队移师海外，寻求发展机遇，进而可能降低中国金融科技的全球竞争力。

科技专家认为，21世纪正面对着奇点临近──人类创造技术的节奏在加速，技术的力量以指数级速度增长，这种初始于极微小的增长，随后以不可思议的速度爆炸式增长。[37]1在福山“历史的终结”的社会科学概念中，“自由”和“民主”理念为世人普遍接受，不论人们所居社会处于何种形态，这一理论的进程不可更改。新一代学者根据近年社会科技变革，认为我们现在面临的最大问题在于生态崩溃和科技颠覆，自由主义对此并没有给出明确答案。科技革命可能很快就会让数十亿失业，创造出人数众多的无用阶级，带来现有意识形态无法应对的社会政治动荡。[38]15-16以笔者臆断，人类社会或正经历着从“历史的终结”到“奇点临近”。不久的未来，人类社会将面临远超历史的变革。如果这种判断成立，技术突飞猛进的速度正超越以往任何时代，其对人类社会（包括金融市场）的影响和冲击将前所未有。整个金融科技都将是这个变动不居进程中的一个重要篇章。这需要监管者调整固有思维，以谦卑姿态，学习、探索和包容技术变革，适度容忍风险，提升监管技术与监管方式，以适应金融科技领域的变革。对此，我们一再认为，监管、相关立法和治理需要及时回应金融市场的新变化，对金融活动进行必要监管的逻辑主要是基于金融市场的稳定和秩序的考量，且其应当被严格限定在适度范围内，否则将降低金融效率。[39]67-76这就需要监管机构转型思路，坚持底线思维，适度参考监管沙盒，结合中国国情、已有“试点”机制和市场中行之有效的规则以推进之。百年来，针对市场主体，国家法制与行政监管的过度介入，使得市场中的一些规则（习惯或习惯法）被疏远，过度仰赖刚性的国家力量，市场易生一些负面影响，这种状态未曾得到学者的充分反思。[40]182-192

其次，应把握好监管的宽严程度。监管机构对金融科技的监管不宜过于严格，应该给新兴事物试错和发展的机会，如果采取单纯的禁令模式的监管方式或者“运动式执法”，势必会抑制行业的创新与变革，严重破坏创业者对市场的正常预期和法治稳定性。对于过去若干年在金融科技领域存在的此类思维，我国监管机构应深以为戒。[34]67-76在进行风险管理时既要考虑市场的稳定性，也要考虑为市场创造健康的竞争环境。同时监管与执法也不宜过于宽松，一些执法机构以法无明文为由，对诸如区块链领域侵犯消费者（投资者）权益的违法行为不予立案，这很有可能会引发市场混乱，甚至进一步滋生大量违规与违法行为，乱象丛生。

中国作为成文法国家，对金融科技的监管倾向于以成文法为依据。长期以来，一些学者具有典型的“法律万能主义”理想甚至狂热。[41]43-56残酷的现实是，金融科技日新月异，变动不居，成文法天然的滞后性特点，使其难以有效应对金融科技领域的风险。而与此不同，监管沙盒则具有类似于主动的、预测式监管的功能，从而能部分避免监管机构穷于应付的状态。

（二）明确监管主体，厘定监管职责

英国实施的监管沙盒主要由英国金融行为监管局（FCA）负责，2013年起，英国金融服务管理局(FSA)被金融行为监管局(FCA)和审慎监管局( PRA)所取代。FCA负责监管所有金融服务行业的行为，比如银行、保险以及包括证券和期货在内的投资业，旨在促进有效竞争，维护市场秩序，保障消费者权益。鉴于英国的金融服务非常完善健全，我们可以进行部分适合本国国情的借鉴。监管沙盒测试涉及到的行业非常广泛且测试对象多为新技术新模式，考虑到我国目前分业监管的现状以及法律的滞后性，若要借鉴沙盒模式必须先行明确监管主体。在当前中国金融监管体制下，似以中国人民银行牵头推出类似机制较为适宜。中国人民银行下设互联网金融整治办公室，近年一直主导着互联网金融整治工作。银行保险监督管理委员会更侧重于银行与保险两大传统金融业务的监管。在确立类似监管沙盒的责任主体后，即应厘定监管责任，同时设置规范化的准入标准，明确监管要求，维护市场秩序，防范某些公司钻法律漏洞。

(三) 加强对消费者的权益保护

中国目前的金融市场环境对于消费者的权益保护尚不完善，尤其是随着新技术的发展，带来便利服务的同时也产生了各类骗子公司，甚至已经出现了大量金融科技和互联网金融领域的违法犯罪行为。金融科技领域鱼龙混杂，甚至野蛮生长，一些企业严重损害消费者权益，扰乱健康的市场环境。这种状况使得中国一些监管机构在出台某些规范性文件和禁令时（比如在区块链和网络借贷领域），未能从容考虑消费者权益保护问题，致生消费者（投资者）利益受损。英国金融行为监管局在开展监管沙盒测试时十分注重对消费者权益的保护，比如提前制定恰当的消费者保护措施，要求公司进入测试前制定好退出计划等，此类机制在香港等地亦有所体现。

由于新技术带来的业务革新尚不成熟，在这种环境下，消费者面临着较高的风险，因此国外消费者权益保护措施方面的实践值得我们学习。具体而言，首先，保障消费者拥有充分的知情权，释明测试项目目前仅处于试验阶段，由于尚未成熟可能引发各类风险，之后对有意愿的消费者进行筛选，选取具有适当风险偏好和承受能力的消费者参与测试；其次，针对消费者潜在的风险建立及时的反馈机制与具体的补偿标准；最后，要求沙盒测试的申请者提供相关证明，确保消费者权益受损时其拥有承担能力。

（四）鼓励公司之间的合作

与传统金融不同，金融科技使得金融产品及服务与其他行业结合起来，金融朝着更加自由化的方向发展。云计算、大数据和分布式账本等新兴技术与金融联系在一起，是机会也是挑战，但是新兴技术公司往往尚未打开市场，缺少消费者基础，而金融公司若要转型则面临高额的技术研发成本，因此英国监管沙盒测试中的合作伙伴模式可供我们参考。技术公司与金融公司进行合作具有很好的前景，金融公司为技术公司拓展更大的业务空间，而技术公司可以为金融公司节省研发成本从而实现共赢。比如一家银行与一家小型技术提供商合作开发应用程序以鼓励客户储蓄，再比如初创的保险中介机构与保险公司合作测试创新方案。对初创公司而言，伙伴关系模式帮助其接触更大客户群，在真实环境里进行测试，此外还能利用大型公司的资源，经验和知识。对大型公司而言，与初创公司合作帮助其迅速创新和改进产品，节约自行开发的时间和成本。

（五） 避免沙盒监管实践中的欠缺

若我国引入监管沙盒制度，亦将面临前文提到的英国等地监管沙盒实践中的局限性，因此采取主动性和前瞻性的监管尤为必要。如数字货币由于潜在的洗钱风险导致测试此类业务的公司难以获得银行服务，对此可以通过客户筛选、交易监控、报告信息等反洗钱监测技术进行风险管理，而不必像英国一样采取“消除风险举措”（de-risking）来批量降低风险。吸引客户是初创公司的一个难题，对此可以与已有大量客户群的公司进行合作来实现双赢。访问消费者数据以及获得授权等问题还需要监管者在做好风控的前提下，根据具体情况给与测试公司一定程度的权限。对于产业存在的技术难题，比如集成APIS，政府可以提供部分支持。针对模拟市场环境与真实市场环境的差距导致测试结果可能存在的偏差，为提高监管沙盒测试结果的准确度，可以从以下几点着手：第一，根据参与者产品或服务的受众范围筛选消费者并将消费者的数量控制在合理范围，帮助参与者获取精准的客户群；第二，保证有效的测试期限，相比固定期限，采取弹性周期更为适宜，有助于公司能在实质层面完成测试；第三，加强内部沟通和行业讨论，搭建分享经验和相互学习的平台，集思广益对模拟环境与测试进程的不足之处及时补充调整。

此外，监管沙盒注重具体情况具体分析，不同企业灵活区别对待，沙盒内的监管对策因不同企业而大有不同，这与模式化、统一化的监管政策很不一样，在实践中将增加监管机构的成本。中国金融科技初创公司数量众多，特别是初创公司良莠不齐而行政资源有限,加之沙盒监管的试行较倾向于“一事一议”或者“一项一查”的原则，针对不同的测试项目采取不同的监管方式，每个项目都要单独通过监管沙盒测试，对广土众民的创新创业大国而言，这造成巨额监管成本可能将超出监管机构的承受能力。

我们认为，第一，这些成本可以由国家和愿意参加沙盒测试的企业共同分担；第二，监管机构可以对一般事项作标准化规定，以减轻人力监管的成本；对沙盒准入资格设置初步标准，以筛选合格申请者；对入选公司设置分类标准，以小组为单位派遣适量联络人员等；第三，可以尝试借鉴新加坡拟施行的预定义监管沙盒作为沙盒制度的补充，针对风险较小、流程简单的某些类型金融产品或服务预先设定沙盒，此举有利于金融科技公司以更短的时间申请进入监管沙盒，并且可以提前了解监管安排，据此制定方案，增强测试协调性，有效节省双方成本；第四，监管机构在实验过程中需注意总结经验教训，在不涉及商业秘密的前提下将提炼出的有价值的信息或典型测试案例及时公开传递，为其他未参与测试的同类创新公司提供参考，形成“以一带多”的效应。一方面可以缓解监管沙盒带来的市场竞争矛盾^[58] ，为金融科技带来真正的有效竞争；另一方面，监管沙盒的最终受益者不仅包括公司，更包括消费者，因此保证信息平等共享，让市场去优胜略汰，而非政府培植精英，才能保证消费者在金融科技创新中最大化受益。

最后，监管部门在参考与借鉴监管沙盒时，还应建议注意以下几个问题：第一，监管者应致力于创造公平竞争的制度环境，特别是应摒弃因为所有者主体差异而在法制上区别对待，鼓励真正的金融科技创新。第二，培养具备金融科技知识以及国际视野的专业监管人员，及时总结国际经验，提升监管水平。第三，监管者可根据中国金融科技行业的实际状况，因地制宜地推行监管沙盒运行的具体模式。

金融科技，日新月异，时不我待！特别是互联网巨头FACEBOOK发起的天秤币计算，未来影响或不可估量。若其运行成熟，必将给我国相关行业（如第三方支付）和监管政策（如跨境资产转移监管、外汇购买限制）等等带来巨大冲击。中国应及时推出监管沙盒，灵活监管，保持在金融科技特别是区块链产业的制高点。

Foreign Practices of Regulatory Sandbox and Its Inspiration to China
Deng Jianpeng, Li Xuening
（Central University of Finance and Economics, Law School, Beijing, 100081）

Abstract：Only legislation is not enough to control the risk of Fin-tech. The United Kingdom firstly put forward the concept of Regulatory Sandbox in the world and actively introduced the project to encourage the development of Fin-tech, which is effective in reducing the time and cost of getting innovative ideas to market, helping facilitate access to finance for innovators, testing products and introducing them to the market, and building appropriate consumer protection safeguards. Meanwhile, it’s hard to address all the challenges the sandbox firms may face. Therefore, this paper puts forward some suggestions to the regulatory of financial technology that we should innovate ways of supervision, clarify the supervision identity, strengthen the cooperation of firms, exercise a rational supervision, protect consumer interests，and avoid the limitations of Regulatory Sandbox.

Keywords : Regulatory sandbox；Financial technology; Blockchain; FCA； Regtech；ICO

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[40] 邓建鹏.“化内”与“化外”：清代习惯法律效力的空间差异[J].法商研究,2019(1).

[41]邓建鹏.中国民法典编纂热的理性思考[J].南昌大学学报（人文社会科学版）,2019（3）.

【注释】

[42]比如，美国于2012年即通过《工商初创企业推动法》（简称《JOBS法》），对原证券法作出许多修订，其中第三章是专门的《众筹法》。 [[42]]

[43]测试方案的内容包括测试目标，参与人数、成功标准、潜在风险以及消费者保护措施等等。 [[43]]

[44]]前两期沙盒50个入选申请者中，有41家公司进入测试，9家公司因未准备好赖以测试的必要资源而错失机会，缺少合作伙伴是其中一项重要原因。 [[44]]

[45]注：此限制性授权选项不适用于想获取银行执照的公司。 [[45]]

[46]为吸引投资和推动金融科技跨境项目等，英国监管沙盒对外国金融科技公司同样开放，但其创新产品需应用于英国市场。 [[46]]

[47]2005年，新加坡对保险公司实施的风险基础资本监管框架（RBC）及2017年1月1日正式实施的新一代风险基础资本监管框架（RBC2）规定保险公司市场准入要求的最低实缴资本为1000万新币（约合4500万人民币）；规定偿付能力监管目标为120％，即保险公司的实际资本大于等于最低资本要求的120％。按两个框架共同的要求，Policypal想要进入保险市场，实际资本至少1200万新元（约合6000万人民币）。 [[47]]

[48]但是退出沙盒后依然履行对保单所有者的全部合同义务。 [[48]]

[49]可依据新加坡保险法（IA）第142章从事直接保险经纪、一般再保险经纪和人寿再保险经纪业务。 [[49]]

[50]可依据新加坡证券及期货法（SFA）第289章从事开设、运营交易所业务。 [[50]]

[51]可依据新加坡货币兑换和汇款业务法（MCRBA）第187章从事汇款业务。 [[51]]

[52公司可通过电子邮件，视频会议或面对面会议等方式进入聊天室，聊天室的目的是在新的科技应用构思初期向银行及科技公司提供监管反馈意见，避免走冤枉路及加快推出新科技产品的时间。 [[52]]

[53]香港金管局，证监会和保险业监管局已推出各自的监管沙盒。 [[53]]

[54]加拿大将监管沙盒运用于区块链领域，仅比中国早不到半年，但前者运行具有稳定的持续性，后者短期即中断。 [[54]]

[55]FCA为每个申请成功的公司指派一位案件专员（case-officer）负责联络沟通，提供帮助以及进行监督。 [[55]]

[56]在第一期测试结束后，其中大部分限制性授权公司已经取得完全授权。 [[56]]

[57]直布罗陀地区通过分布式账本技术（即区块链）监管法案，并于2018年年初开始生效。 [[57]]

[58]进入沙盒的公司可以获取监管机构提供的某些支持和便利，从而在市场中更具优势地位，对其他未参加沙盒测试的竞争对手而言存在不公平性，这并非监管沙盒的设计初衷。 [[58]]